El impuesto de los 10 centavos y el inicio del conflicto
Los ingresos provenientes de la exportación del guano, que en las décadas anteriores había sido el sostén de la bonanza económica peruana, comenzaron a caer en la década de 1870. Consciente de ello, el gobierno de Manuel Pardo y Lavalle creó por ley en 1873 un estanco del salitre, por el cual las empresas productoras debían regular su producción y los precios de acuerdo a las políticas del gobierno con el fin de evitar que el guano y el salitre, peruanos, compitieran.
Pero aun antes de entrar en vigor la ley, el gobierno debió retirarla porque sus costos serían mayores a las ganancias obtenidas. En 1875 el mismo gobierno decidió estatizar todas las empresas salitreras y de esa manera controlar el precio del salitre.
El proyecto del gobierno peruano debió enfrentar para ello a la Compañía de Salitres y Ferrocarriles de Antofagasta (CSFA), una empresa chilena, radicada en Valparaíso, con una minoría de 34 % de capital británico (Casa Gibbs de Londres) que tras los avatares de la política interna boliviana había obtenido el 27 de noviembre de 1873 una licencia del gobierno boliviano para explotar los depósitos de nitrato del Salar del Carmen y Las Salinas en Antofagasta libre de impuestos por 15 años, además del derecho a construir un ferrocarril desde Antofagasta al interior.
Las salitreras operadas por la CSFA en Bolivia impedían al Perú controlar el precio internacional del nitrato, por lo cual el gobierno peruano trató de hacer valer su influencia sobre Bolivia para impedir esa competencia. Por medio de un testaferro, Henry Meiggs, Perú compró las licencias bolivianas de explotación de los recién descubiertos depósitos de «Toco», al sur del río Loa, impidió la firma del acuerdo Corral-Lindsay y quiso impedir la firma del tratado de límites (que eximía de impuestos a las compañías chilenas del salitre) e imponer una mediación de Perú y Argentina para definir las fronteras de Chile.
En 1878 el socio británico de la CSFA, que era también encargado de vender el salitre peruano en Europa, la Casa Gibbs, presionó a la gerencia de la CSFA para que limitara su producción y advirtió a la gerencia que tendrían dificultades administrativas en Bolivia por encargo de un gobierno «limítrofe» (the interest of a neighbouring Government) si no reducían sus expectativas. En el cenit de la crisis, el 14 de febrero de 1879, se esperaba que el cónsul peruano en Antofagasta sería el mayor postor en el remate de la CSFA.
Impuesto de los 10 centavos
En 1875, el municipio de Antofagasta había intentado imponer un impuesto de 3nota 1 centavos a la CSFA, pero el Consejo de Estado, presidido por Serapio Reyes Ortiz, quien sería durante la crisis ministro de RR. EE. y posteriormente presidente de Bolivia, había rechazado el impuesto «por violar el Tratado de Límites de 1874 y la licencia de noviembre de 1873»
En 1878, la asamblea de Bolivia se avocó al estudio de la licencia a la CSFA de noviembre de 1873, basándose en una interpretación de la ley del 22 de diciembre (que dio lugar a la licencia de 1873) que entendía que todas las renegociaciones debían ser aprobadas por el congreso. La empresa sostenía que solo en caso de desavenencia entre el gobierno y la empresa. Finalmente la Asamblea Nacional Constituyente mediante una ley del 14 de febrero de 1878 aprobó la licencia a condición de que la compañía pagara un impuesto mínimo de 10nota 1 centavos por quintal de salitre exportado, en abierta violación al tratado de límites de 1874 y a la licencia de 1873 en que Bolivia se había comprometido a no subir ni crear nuevos impuestos en 25 años a las empresas chilenas.
La CSFA se negó a pagar el impuesto, solicitó y obtuvo la representación del gobierno chileno, desencadenándose un conflicto diplomático, amén de un conflicto interno en el gobierno chileno entre algunos de sus miembros que eran accionistas en la CSFA y otros que tenían intereses invertidos en Bolivia que temían perderlos si el conflicto llegaba a mayores.
A lo largo de los meses siguientes, el gobierno boliviano, que consideraba el asunto solo pertinente a los tribunales bolivianos, se abstuvo de implementar la ley mientras se discutían las objeciones presentadas por el gobierno chileno. El 8 de noviembre, el canciller chileno envió una nota al gobierno boliviano indicando que el Tratado de 1874 podría declararse nulo si se insistía en cobrar el impuesto, renaciendo los derechos de Chile anteriores a 1866.
Aunque ambas partes propusieron la resolución del conflicto por vía de un arbitraje, tal como lo contemplaba el Protocolo de 1875, este no llegó a realizarse ya que mientras el gobierno de Chile exigía que se suspendiera la ejecución de dicha ley hasta que su legalidad fuese determinada por un árbitro, el gobierno de Bolivia exigía que el blindado Blanco Encalada y sus fuerzas navales se retiraran de la bahía de Antofagasta.
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